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No.197

Issued: 2011.11.16

中国発:第12次5カ年計画下の重要環境政策文書出揃う

【図1】

 2011年9月7日、国務院(日本の内閣に相当)は第12次5カ年計画(2011〜15年)期間中の地方への省エネ・汚染物質排出削減割当計画を発表するとともに、この目標を達成するための措置について明らかにした。また、11月9日には国務院常務会議で同じく第12次5カ年計画期間中の温室効果ガス排出抑制目標の各地方への配分計画とこの目標を達成するための措置について決定した。
 一方、10月11日環境保護部の発表によると2011年上半期には、新たに排出総量削減対象になった窒素酸化物の全国排出総量が前年同期と比べて6.17%増加し、10%の総量削減目標達成に早くも赤信号が灯った。

国務院が各地方への省エネ・排出削減量割当を通知

 国務院は8月31日に「第12次5カ年計画省エネ・排出削減総合性業務方案(注:「方案」は計画という意味にほぼ相当)」を決定し、9月7日全国の各省・自治区・直轄市、国務院の各部門と直属機関に通知、公表した。
 2011年3月に決定した「国民経済と社会発展第12次5カ年規画綱要」(「第12次5カ年計画」)では、ピックアップNo.191で既報のとおり省エネや主要汚染物質排出削減に係る拘束性目標を設定したが(表1参照)、この方案では温室効果ガス排出抑制目標以外の5つの目標について、地方への具体的な目標割当量を明らかにしたものだ。

表1 第12次5カ年計画(2011〜2015年)の拘束性目標(一部のみ抜粋)
拘束性目標の種類 低下・削減率(%)
GDP原単位あたりのエネルギー消費の低下率(%) [16]
GDP原単位あたりのCO2排出量の低下率(%) [17]
主要汚染物質排出総量削減率(%) 化学的酸素要求量(COD) [8]
二酸化硫黄(SO2) [8]
アンモニア性窒素(NH3-N) [10]
窒素酸化物(NOx) [10]

備考:[ ]内は2011年から2015年までの5カ年累計の数字
(出典)第12次5カ年規画綱要等を基に筆者編集

●省エネ目標

【表2】
【表2】第12次5カ年計画期間各地域の省エネ目標
※拡大図はこちら

省エネの目標(GDP原単位あたりのエネルギー消費の低下率(%))は、全国平均では16%であるが、地方への割当に際しては、発展の程度や削減のポテンシャル、第11次5カ年計画期間中の目標達成度などを勘案して5段階(10、15、16、17、18%低減)に分類した。
 各地域別の省エネ目標は表2のとおりで、「2015年までに全国1万元国内総生産(GDP)あたりのエネルギー消費を標準炭換算0.869トン(2005年価格で計算)まで低減し、2010年の標準炭換算1.034トンより16%低減、2005年の標準炭換算1.276トンより32%低減させ、第12次5カ年計画期間中に標準炭換算6.7億トンの資源節約を実現する」としている。


●主要汚染物質排出削減目標

 第12次5カ年計画で指定された主要な4つの汚染物質について、各地域の排出総量抑制計画は表3から表6のとおりである。「2015年には全国の化学的酸素要求量と二酸化硫黄の排出総量をそれぞれ2347.6万トン、2086.4万トンに抑制し、2010年の2551.7万トン、2267.8万トンより、それぞれ8%削減する。全国のアンモニア性窒素と窒素酸化物の排出総量をそれぞれ238.0万トン、2046.2万トンに抑制し、2010年の264.4万トン、2273.6万トンよりそれぞれ10%削減する。」としている。この地方別の内訳をよく見ると、省エネ目標と同じように発展が遅れている新彊ウイグル自治区、チベット自治区、青海省などは削減量ゼロか、または排出量の増加を認めて、遅れた地域の経済発展に配慮した内容になっている。

【表3】
【表3】第12次5カ年計画期間各地域の化学的酸素要求量(COD)排出総量抑制計画
※拡大図はこちら

【表4】
【表4】第12次5カ年計画期間各地域のアンモニア性窒素(NH3-N)排出総量抑制計画
※拡大図はこちら

【表5】
【表5】第12次5カ年計画期間各地域の二酸化硫黄(SO2)排出総量抑制計画
※拡大図はこちら

【表6】
【表6】第12次5カ年計画期間各地域の窒素酸化物(NOx)排出総量抑制計画
※拡大図はこちら

第12次5カ年計画省エネ・排出削減総合性業務方案のポイント

 第12次5カ年計画省エネ・排出削減総合性業務方案(以下、「方案」という)は50項目に及ぶ詳細な内容が網羅されており、そのすべてを紹介することができないが、ここでは見出しを拾いつつ、注目すべきポイントを取り上げてみたい。

一、省エネ・排出削減の全体要求と主要目標

(一)全体要求
 第12次5カ年計画の省エネ・排出削減に係る拘束性目標の実現を確保し、資源節約型、環境友好型社会を早く建設する。
(二)主要目標
 前述した省エネ・排出削減の全体目標のとおり。

二、省エネ・排出削減の目標責任の強化

(三)省エネ・排出削減指標を合理的に配分
 経済発展レベル、産業構造、省エネポテンシャル、環境容量及び国家の産業配置等の要素を総合的に考慮して各地域、産業に合理的に配分する。各地域は国から下達された指標を各段階に配分して実行する。
(四)省エネ・排出削減に関する統計、モニタリング及び審査体系の整備
 アンモニア性窒素、窒素酸化物の排出統計モニタリングを強化し、農業汚染源と自動車排気ガスの統計モニタリング指標体系を構築する。
(五)目標責任評価審査の強化
 国務院は毎年省級政府の省エネ排出削減目標責任評価審査を実施し、審査結果を公表する。審査結果の運用を強化し、政府の成績と国有企業の業績管理に組み入れ、問責制と「一票否決」制を実行する。

三、産業構造の調整最適化

(六)高エネルギー消費、高排出産業過度の成長を抑制
 高エネルギー消費、高排出及び生産能力過剰産業での新規参入を厳格に規制する。高エネルギー消費、高排出型製品の輸出を厳格に規制する。中西部地区の産業移転受入れは必ず高い標準を堅持し、汚染産業と立ち遅れた生産能力の導入を厳禁する。
(七)立ち遅れた生産能力の淘汰を加速
 重点産業第12次5カ年計画の立ち遅れた生産能力の淘汰実施計画を早急に制定する。
(八)伝統産業の改造、グレードアップを推進
(九)エネルギー構造の調整
 2015年までに非化石エネルギーが一次エネルギー消費総量に占める割合を11.4%にする。
(十)サービス業及び戦略的新興産業の国民経済における比重の増加(各47%、8%程度)

四、省エネ・排出削減の重点プロジェクトの実施

(十一)省エネ重点プロジェクトの実施
(十二)汚染物質排出削減重点プロジェクトの実施
(十三)循環経済重点プロジェクトの実施
(十四)省エネ・排出削減資金を多方面から調達

五、省エネ・排出削減の管理強化

(十五)エネルギー消費総量を合理的に抑制
(十六)重点エネルギー使用事業所の省エネ管理強化
(十七)工業における省エネ・排出削減強化
 新規石炭火力発電所すべてに脱硫脱硝設備を設置し、使用中の石炭火力発電所には必ず脱硫設備を設置する。1基あたりの容量が30万kW以上の石炭火力発電設備すべてに脱硝設備を設置する。鉄鋼産業では焼結機の排煙脱硫を全面的に実施し、新設する焼結機に脱硫脱硝設備を設置する。重点地域、重点産業と重点企業の重金属汚染対策を強化し、湘江流域を重点として重金属汚染対策・修復試験モデル事業を実施する。
(十八)建築省エネの推進
(十九)交通運輸の省エネ・排出削減の推進
(二十)農業及び農村の省エネ・排出削減の促進
 農業面源汚染を整備し、農村の環境総合整備を強化し、農村クリーン事業を実施し、大規模畜舎と畜産小区で廃棄物処理施設の設置割合を50%以上にするようにする。汚染物質の統一回収・集中処理を奨励する。その土地にあった農村分散型、低コスト、維持管理が容易な汚水処理施設の建設を推進する。
(二十一)商業及び民生部門の省エネ推進
(二十二)公共機関の省エネ・排出削減の強化

六、循環経済の発展の強化

(二十三)循環経済の発展に対するマクロ的指導の強化
(二十四)クリーナープロダクションの全面的推進
(二十五)資源総合的利用の推進
(二十六)資源再生利用の産業化を加速
 「都市鉱山」モデル基地建設を加速し、再生資源の大規模利用を推進する。
(二十七)ごみの資源化利用の促進
 都市生活ゴミ分別回収制度を整備し、分別回収、密閉輸送、集中処理体系を整備する。
(二十八)節水型社会建設の推進
 2015年までに単位工業生産額あたり水使用量を30%削減する。

七、省エネ・排出削減の技術開発及び普及応用の加速

(二十九)省エネ・排出削減の汎用・鍵となる技術の研究開発を加速
 高効率省エネ、廃棄物資源化、小型分散型汚水処理、農業面源汚染対策等の汎用性があり鍵となる先端的技術に取り組む。
(三十)省エネ・排出削減技術産業化モデルを拡大
(三十一)省エネ・排出削減技術の普及応用を加速

八、省エネ・排出削減の経済政策の整備

(三十二)価格及び環境保護費用徴収改革の推進
 脱硫電力価格を厳格に実施するとともに、石炭火力発電所の排煙脱硝電力価格政策について研究制定する。汚水処理費政策をさらに整備して汚泥処理費用を徐々に汚水処理コストに組み入れる問題について研究する。ゴミ処理費用の徴収方式を改革し、徴収を強化するとともに徴収コストを下げる。
(三十三)財政奨励政策の整備
(三十四)税収支援政策の整備
(三十五)金融支援の強化

九、省エネ・排出削減の監督・検査の強化

(三十六)省エネ・環境保護関係法令の整備
(三十七)省エネ評価審査及び環境影響評価制度の厳格化
 汚染物質排出総量目標を環境影響評価審査の前提条件とし、年度排出削減目標を未達成、重点排出削減プロジェクトを目標責任書通りに実施してない地域及び企業に対し、段階的に環境影響評価の認可制限を実行する。
(三十八)重点汚染源及び対策施設の運営に対する監督管理の強化
 都市汚水処理施設の建設が深刻なほど遅れ、料金徴収政策を実行できていない、汚水処理場完成後1年以内に実際の処理水量が設計能力の60%に達しない、汚水処理施設を完成後理由なく稼動していない地域に対し、当該都市におけるプロジェクトの環境影響評価審査を見合わせるとともに、関連プロジェクトに係る国家建設資金の下達も見合わせる。
(三十九)省エネ・排出削減に関する法執行と監督の強化
 省エネ排出削減法執行責任制度を実行し、行政不作為、法執行が厳格でない等の行為に対し、関連主管部門と法執行機関責任者の責任を厳格に追及する。

十、省エネ・排出削減の市場メカニズムの普及拡大

(四十)エネルギー効率ラベル及び省エネ・環境保護製品認証実施の強化
(四十一)トップランナー基準制度の構築
(四十二)省エネ発電の調達と電力需要側管理の強化
(四十三)エネルギー管理契約の推進の加速
(四十四)汚染物質排出権及び炭素排出権取引実証試験の推進
 主要汚染物質排出権の有償使用及び取引実証試験を整備し、汚染物質排出権取引市場を構築整備し、排出権の有償使用及び取引実証試験に係る指導意見を研究制定する。炭素排出権取引実証試験を実施し、自主的排出削減メカニズムを構築し、炭素排出権取引市場の整備を推進する。
(四十五)汚染対策施設の建設・運営の特許経営の推進

十一、省エネ・排出削減の基礎業務及びキャパシティビルディングの強化

(四十六)省エネ・環境保護基準体系整備の加速
(四十七)省エネ・排出削減管理に係るキャパシティビルディングの強化

十二、全社会の省エネ・排出削減への参加動員

(四十八)省エネ・排出削減に関する普及啓発の強化
(四十九)省エネ・排出削減に関する全国民行動展開の深化
(五十)政府機関が率先して省エネ・排出削減を実施

窒素酸化物の10%の総量削減目標達成に早くも赤信号

 方案が発表されたのは9月だが、第12次5カ年計画の目標達成義務は今年1月にさかのぼって適用される。10月11日、環境保護部は2011年上半期の全国主要汚染物質排出削減状況について発表した。この発表によれば前年同期比で化学的酸素要求量は1.63%減少、アンモニア性窒素は0.73%減少、二酸化硫黄は1.74%減少と順調であったが、窒素酸化物は6.17%と大幅に増加した。この窒素酸化物について地域別の排出量をみると、北京市で3.18%減少した以外は他の全地域で大幅に増加し、特に福建省では約20%も増加した。
 窒素酸化物の排出量に関する統計は最近になってようやく整備されてきたところであり、過去の正確な排出傾向はわからないが、環境濃度の推移を見るかぎり改善が思うように進んでいないのは確かだ。今年1月に発表された2010年全国環境質量状況報告では、二酸化窒素の年平均濃度には基本的に変化がないとしている。このような理由もあって新たに総量削減の対象物質になったのだが、今後難しい舵取りが予想される。

温室効果ガスの排出抑制目標割当も決定

  11月9日、国務院は温家宝首相が主宰して常務会議を開き、第12次5カ年計画温室効果ガス排出抑制業務方案を討論して了承した。この方案では2015年までにGDP原単位あたりの二酸化炭素排出量を2010年と比べて17%低下させるという国全体の拘束性目標を各地方へ配分して割当を決めるとともに、この目標達成のための措置について明らかにした。総論では以下のように発表している。

  1. 多様な抑制措置を総合的に運用し、産業構造の調整を加速し、省エネ・消費抑制を大きく推進し、低炭素エネルギーを積極的に発展させ、森林蓄積量を増加させるよう努力し、低炭素発展試験モデルを実施し、炭素排出取引市場の設立を検討する。
  2. 温室効果ガス排出統計計算体系を速やかに確立し、基礎統計制度を確立し、計算のためのガイドラインを制定する。
  3. 全社会の低炭素省エネ行動を大きく推進し、国家機関、関連団体、社会団体等の公共機関はモデル的な役割を発揮し、企業に責任を持たせ、重点産業と重点企業の排出抑制標準と要求を明らかにし、市民参加意識を高め、グリーン低炭素、健康で文化的な生活と消費モデルを率先して提唱する。
  4. 国際協力を広く展開し、科学技術分野の人材を強化し、経済的に利用可能な低炭素技術の研究開発と普及を強化する。

国務院の環境保護重点業務強化に関する意見も出される

 以上のような省エネ・排出削減関連の文書だけでなく、10月17日には国務院から「環境保護重点業務の強化に関する意見」も出され、全国の各省・自治区・直轄市、国務院の各部門と直属機関に通知された。この意見は第12次5カ年計画の開始に当たって国務院が出した指導綱領的性格の文書であり、今後各レベルの政府機関等が業務を実施するに当たっての規範的文書になる。内容が多いのでここでは見出しだけを紹介しておく。見出しだけでも内容はかなり想像がつくが、中国特有の表現があってわかりにくい部分もあるがご容赦いただきたい。詳しく知りたい人は原文(中国語)を参照してもらいたい。

1.環境保護監督管理レベルを全面的に高める
 (1)環境影響評価制度を厳格に執行する。
 (2)主要汚染物質の総量削減を引き続き強化する。
 (3)環境法の執行監督管理を強化する。
 (4)環境リスクを効果的に防ぎ、突発環境事件を適切に処理する。

2.科学的発展に影響し、住民の健康に損害を与える突出した環境問題の解決に力を入れる
 (5)重金属汚染防止を適切に強化する。
 (6)化学品の環境管理を厳格に行う。
 (7)原子力と放射線の安全を確保する。
 (8)重点分野の汚染総合対策を強化する。
 (9)環境保護産業を大きく発展させる。
 (10)農村環境保護を早く推進する。
 (11)生態保護を強化する。

3.環境保護体制のメカニズムを改革刷新する
 (12)環境保護の歴史的転換を継続して推進する。
 (13)環境保護に有利な経済政策を実施する。
 (14)環境保護の能力を絶えず増強する。
 (15)環境管理体制と業務メカニズムを整備する。
 (16)環境保護業務の指導と審査を強化する。

おわりに

 以上、最近出された中国の環境保護に関する指導的文書を中心に紹介した。共産党一党独裁の中央集権国家だけあって、文書の内容も上意下達、下位政府にノルマと圧力を加えるという構図が目立つ。第11次5カ年計画期間に初めて執られた目標責任制度、問責制度、一票否決制度、地域認可制限制度なども引き続き強化されて存在している。地方がどこまでノルマ達成に向けて頑張れるか引き続き注視してみたい。

備考

  • 「目標責任制度」:地方政府に割り当てられた削減目標を責任持って達成させる制度
  • 「問責制度」:地方政府等の幹部の責任を追及する制度
  • 「一票否決制度」:目標を達成できなかった地方政府等の幹部を罰する(昇進させない)制度
  • 「地域認可制限制度」:汚染物質の排出削減が進まない地域での新規工場等の建設計画に対して、環境アセスメント手続きを一時凍結することによって新規建設を暫時停止させる制度

参考情報 |

国務院第12次5カ年計画省エネ・排出削減総合性業務方案に関する通知(中国語)
http://www.gov.cn/zwgk/2011-09/07/content_1941731.htm
環境保護部通報2011年上半期全国主要汚染物質排出削減状況(中国語)
http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201110/t20111011_218176.htm
第12次5カ年計画温室効果ガス排出抑制業務方案の審査通過(中国語)
http://www.gov.cn/ldhd/2011-11/09/content_1989241.htm
国務院環境保護重点業務の強化に関する意見(中国語)
http://zfs.mep.gov.cn/fg/gwyw/201110/t20111021_218599.htm

写真・図表・記事:小柳秀明

〜著者プロフィール〜
小柳秀明 財団法人地球環境戦略研究機関(IGES)北京事務所長

1977年  環境庁(当時)入庁、以来約20年間にわたり環境行政全般に従事。
1997年 JICA専門家(シニアアドバイザー)として日中友好環境保全センターに派遣される。
2000年 中国政府から外国人専門家に贈られる最高の賞である国家友誼奨を授与される。
2001年 日本へ帰国、環境省で地下水・地盤環境室長、環境情報室長等歴任。
2003年 JICA専門家(環境モデル都市構想推進個別派遣専門家)として再び中国に派遣される。
2004年 JICA日中友好環境保全センタープロジェクトフェーズIIIチーフアドバイザーに異動。
2006年 3月 JICA専門家任期満了に伴い帰国。
 4月 財団法人地球環境戦略研究機関(IGES)北京事務所開設準備室長。
 7月から現職。
2010年 3月 中国環境投資連盟等から2009年環境国際協力貢献人物大賞(International Environmental Cooperation-2009 Person of the Year Award) を受賞。